Perché dire NO alla Riforma Costituzionale!

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Tra breve gli italiani saranno chiamati a votare sulla Riforma Costituzionale. Ma,parliamoci chiaramente: questa Riforma “non s’ha da fare”. Troppe le lacune,troppe le stravaganze,troppe le incertezze. Passiamo subito all’esame della materia,concentrandoci sul punto centrale della Riforma: il Senato,nella sua nuova composizione e funzione.

Composizione ed elezione

Come cita il novello articolo 57 Cost.,il Senato delle regioni sarà composto da 5 senatori nominati dal Presidente della Repubblica e da 95 rappresentati delle istituzioni territoriali,di cui 21 sindaci e 74 consiglieri regionali. Costoro saranno eletti tramite elezione indiretta,cooptati dai vari Consigli regionali. L’archetipo di elezione indiretta dei membri della Camera Alta è significativamente diffuso nelle maggiori democrazie europee e in ciò la riforma italiana ricalcherebbe la miglior tradizione europea. Il problema però sorge nel momento in cui la nostra riforma si dissocerebbe da suddetti paradigmi,per approdare in un’originale formula: nella previsione,cioè,che non solo i membri del Senato non saranno permanenti,ma costoro si riuniranno,stante le dichiarazioni di Renzi,per una sola volta mese.

Se andassimo a osservare il modello francese,il più vicino al nostro,il primo fattore di rilievo che risalterebbe è si l’elezione indiretta dei senatori,attuata dai rappresentanti locali,ma non solo i membri del Senato francese sono provvisti di un mandato pieno,ma la platea dell’elettorato attivo risulta essere anche decisamente più ampia di quella prevista dalla Riforma,essendo ammessi al diritto di voto non solo i consiglieri regionali,bensì tutta la schiera di amministratori locali(sindaci,consiglieri municipali,consiglieri dipartimentali e consiglieri regionali),per un totale di circa 150.000 grandi elettori. Se il fine precipuo della Riforma è quello di creare un Senato che dia voce e sviluppo,tramite i suoi rappresentanti,alle istanze locali,non sarebbe stato più coerente prevedere allora una platea più ampia di elettorato attivo,considerando nella stessa anche il consigliere comunale del più piccolo comune di provincia,che in certi casi ha comunque e forse più dei consiglieri regionali un contatto diretto con la popolazione locale,invece di ridurre lo stesso a poche centinaia di politici chiusi nelle stanze delle Regioni? Non avrebbe rappresentato,tale scelta,una migliore espressione delle autonomie locali? Non avrebbe questa fornito maggior e più salda legittimazione popolare ai nuovi senatori,nell’operare per gli interessi locali?

Alcuni potrebbero obiettare che,riguardo al mandato,c’è un caso,tra le grandi democrazie continentali,che si avvicinerebbe al modello della Riforma: il senato(Bundesrat) tedesco. La legge Fondamentale Tedesca prevede,nel suo articolo 51,che”il Bundesrat è composto da membri dei governi dei Länder,che li nominano e li revocano”,per un totale di 69 membri,che si riuniscono normalmente 15 volte l’anno. Verissimo. Solo che sfuggono dei dettagli importanti: anzitutto che in seno al Bundesrat non esistono gruppi politici. I suoi membri,in pratica,non sono raggruppati,nell’emiciclo,per colore politico,bensì per Land e presenziano e agiscono in rappresentanza del loro Land,risultando quindi gli stessi come vera espressione e voce dei territori e non,come vorrebbe la Riforma,espressione del gruppo politico di riferimento in Regione. Non è un caso infatti che i membri del Bundesrat siano onerati del vincolo di mandato ricevuto dai loro Land,risultando irrilevante ogni tipo di affiliazione politica nazionale,poiché i governi dei vari Land non solo li nominano,ma detengono pure il potere di revoca del mandato. Tale vincolo si rinviene anche nella modalità di voto: ogni Land vota in blocco,ma se per esempio i delegati del Land Thuringen,i cui delegati attualmente appartengono a tre partiti diversi a livello regionale,si trovano tra loro in contrasto,essi sono costretti ad astenersi,come si può evincere sempre dal’art. 51:”I voti di un Land possono essere espressi soltanto globalmente”. Le affiliazioni politiche quindi,non è che scompaiono,anzi,possono emergere nelle votazioni più delicate e ideologiche,ma diventano sostanzialmente irrilevanti. Ma l’elemento differenziante principale risiede proprio nel novero di poteri e funzioni dei “senatori” tedeschi,nonché francesi,rispetto ai possibili “futuri”senatori italiani.

Poteri e funzioni

Un superamento del bicameralismo paritario è più che auspicabile,nel senso del raggiungimento di un’equipollenza sostanziale del sistema istituzionale italiano ai prevalenti modelli europei,ma se il fine può essere assolutamente condivisibile,è il suo metodo di raggiungimento a farne caducare l’importanza. Il Senato,nella sua nuova veste di organo prevalentemente consultivo,viene depauperato largamente dei suoi poteri,circoscritti a poche materie. Dalla lettura dell’art. 70,il Senato avrà competenza piena,cioè la sua consultazione sarà obbligatoria,solo per le seguenti leggi:

  1. Leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali;
  2. Tutela delle minoranze linguistiche;
  3. Referendum popolari;
  4. Ordinamento ed elezioni dei Comuni e delle Città metropolitane;
  5. Attuazione atti normativi dell’UE;
  6. Ineleggibilità e incompatibilità dei senatori;
  7. Legge elettorale del Senato (art. 57,sesto comma);
  8. Leggi di ratifica dei trattati dell’UE (art. 80,secondo periodo);
  9. La legge su Roma Capitale (art. 114, terzo comma);
  10. Leggi di attribuzione di ulteriori deleghe alle regioni (art. 116,terzo comma);
  11. La legge che disciplina il potere sostitutivo dello Stato sulle regioni nell’attuazione degli accordi internazionali (art. 117 quinto comma);
  12. La legge che disciplina le possibilità di accordi tra regioni e altri Stati (art. 117 nono comma);
  13. La legge che regola il patrimonio di Comuni,Città metropolitane e Regioni (art. 119,sesto comma);
  14. La legge che stabilisce i casi di esclusione degli amministratori regionali e locali dalle loro funzioni in caso di grave dissesto finanziario dell’ente (art. 120, secondo comma);
  15. La legge relativa ai principi generali di elezione dei consigli regionali (art. 122, primo comma);
  16. Le leggi per staccare i comuni da una regione ed annetterli ad un’altra (art. 132, secondo comma)

Si può agevolmente notare,dalla mera lettura delle competenze rimaste al Senato,che tali materie sono quantitativamente marginali,rispetto all’intero spettro di leggi che normalmente vengono discusse in Parlamento. Queste competenze,in pratica,riguardano questioni che investono veramente poche volte l’attività parlamentare,rispetto al suo totale. Solo il 5% delle volte,per fornire un numero.Questo è un dato di fatto,ricavabile anche empiricamente e chi ha familiarità con il diritto non può che convenire sul punto. La conseguenza implicita è che il nuovo Senato sarà chiamato a pronunciarsi in poche,rare occasioni. Ma c’è un elemento ancora più grave. Attualmente il procedimento legislativo funziona così: entrambe le Camere devono approvare lo stesso testo di legge. La legge X viene approvata dalla Camera e passa al Senato e quest’ultimo può approvarla o modificarla,ma poniamo il caso la modifichi; una volta operata la modifica,tale legge passa nuovamente alla Camera,così come modificata e la Camera può pronunciarsi solo sulla legge modificata.

La Riforma invece conferisce alla Camera la duplice opzione: o accettare le modifiche del Senato oppure superare la decisione di quest’ultimo,votando il testo da lei precedentemente approvato. Qui si rinviene proprio il carattere meramente consultivo della stesso. Solo che c’è un problema,molto grave: stante l’art. 70, il Senato avrà la facoltà di pronunciarsi anche per le materie contenute nell’art.117,quarto comma,cioè le competenze rimaste di potestà esclusiva delle Regioni. Il problema grave è che la facoltà riconosciuta alla Camera di superare le pronunce del Senato viene riconosciuta dallo stesso art. 70 anche alle materie di competenza regionale:” Per i medesimi disegni di legge,la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni del Senato,[…],solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei suoi membri.” La maggioranza assoluta è di 315 deputati,il governo,grazie all’Italicum,ne avrà 340. Il gioco è fatto.

Se la facoltà della Camera,di superare le pronunce del Senato,può al limite essere anche accettata per le materie che non sono di competenza regionale,non si comprende e non si può accettare che tale facoltà le venga riconosciuta anche per le ormai poche,vere competenze rimaste alle regioni. Mi dite,voi,ora,che senso ha prevedere un Senato delle regioni se poi tale Senato non ha la facoltà di pronunciarsi in via definitiva e vincolante sulle questioni regionali? Mi dite,voi,ora,se questo può essere intenso,ancora,come Senato delle regioni? Da questo dettaglio viene rivelato il vero disegno del Costituente,che non è quello di esaltare il regionalismo,di creare un Senato delle regioni,ma,tramite mistificazioni,di mortificarlo,annichilirlo,renderlo semplicemente ininfluente. La cosa davvero paradossale è che il Senato avrà competenza piena nelle questioni europee(artt. 55,70,80),ma non l’avrà per le questioni regionali! Che senso ha fornire a un Senato delle regioni la possibilità di avere competenza piena in tutte le questioni europee e non darla per le questioni regionali?

In Francia,Assemblea nazionale e Senato hanno le stesse identiche funzioni! Come in Italia,con qualche piccola differenza(sorpresi,vero?). Il Senato non vota la fiducia al governo ma ha poteri identici a quelli dell’Assemblea nazionale per l’approvazione delle leggi: ciascun progetto va approvato in forma identica da entrambe le camere,per un massimo di due letture in ogni ramo del parlamento(quindi 4 volte in totale). Se non si raggiunge un testo comune, il governo può convocare una “commissione paritaria” che risolva la controversia. L’Assemblea ha iniziativa esclusiva su materia di bilancio,mentre il Senato sugli enti locali. Se il Costituente avesse realmente voluto creare un Senato delle regioni,non sarebbe stato forse più razionale conferire a quest’ultimo l’iniziativa esclusiva sui progetti di legge nelle materie degli enti locali? Certamente,ma nella Riforma,miei cari ragazzi,non v’è spazio per la razionalità. Il problema del “rimpallo” delle leggi da una camera all’altra,come vediamo,esiste anche in Francia,ma non se ne fanno un dilemma esistenziale,lo accettano come normale vita democratica.

In Germania,tutte le leggi vanno al Bundesrat prima di essere presentate al Bundestag. I poteri del Bundesrat sono diversi a seconda del tipo di legge: 1. Per le leggi riguardanti ogni tipo di tassa o trattati internazionali o riguardanti direttamente i Länder è richiesto l’assenso del Bundesrat,cioè esso ha un diritto di veto ed una legge cade se non è accettata da entrambe le Camere. 2. Per tutte le altre leggi, il Bundesrat può solo fare obiezioni che possono essere superate dal Bundestag a maggioranza. Se l’obiezione nel Bundesrat è sostenuta da una maggioranza di due terzi,analoga maggioranza è necessaria in seno al Bundestag(perché non è stato previsto pure da noi?). In Germania il Bundesrat ha diritto di veto sulle questioni dei Lander,mentre con la nostra Riforma l’approvazione in via definitiva delle leggi sulle questioni regionali non è riconosciuta,come corretto che sia,al Senato delle regioni,ma sarà la Camera ad avere,anche su tali materie,sempre l’ultima parola! Se il Costituente avesse realmente voluto creare un Senato delle regioni non sarebbe stato più coerente il contrario? Si vede come,anche in Germania,il Bundesrat sia dotato comunque di forti poteri di contrappeso nei confronti del Bundestag. Contrappesi che difettano nella Riforma italiana in modo lapalissiano.

Stabilità e velocità

Ma poi,vogliamo confutare questa dannata teoria secondo cui il procedimento di approvazione delle leggi in Italia è lento e che il più grande colpevole di tale lentezza sia proprio il Senato!? L’immagine a sinistra mostra il numero di letture per l’approvazione delle leggi nella passata tempi-navetta-2legislatura: su un totale di 391 leggi approvate,301,il 76% del totale,sono state approvate con sole due votazioni. Così magari,facendo un giro tra le statistiche ufficiali del Parlamento,si scopre in realtà che non è il Senato a rallentare l’attività legislativa,ma è la Camera a impiegare più tempo nell’approvazione dei DDL: nella presente legislatura,il Senato,per le leggi di iniziativa parlamentare,storicamente quelle più lente nell’approvazione,impiega in media 223 giorni,contro i 262 della Camera. Per quelle governative il rapporto si inverte,ma,cari sostenitori del SI,non illudetevi,perché in 3 delle ultime 5 legislature il Senato ha mantenuto un primato di velocità sulla Camera anche sulle leggi di iniziativa governativa. Ops! E ora che facciamo? Eliminiamo la Camera? Alcuni possono obiettare:”Il problema non è tanto chi impiega più tempo tra Camera e Senato,piuttosto che i tempi di entrambi,nel loro insieme,rallentano il procedimento legislativo”tempo-medio-approvazioni-ddl

Però magari poi,facendo un giro tra gli archivi del Parlamento,si scopre in realtà che quest’ultimo,in XVII legislature e 68 anni di attività,ha approvato la bellezza di 16.155 leggi, 237,5 leggi all’anno. Un numero non così piccolo per poter sostenere ancora la lentezza del procedimento legislativo italiano. Perché infatti poi si scopre che l’Italia,come confermato dall’autorevole Financial Times (qui traduzione HuffPost),mantiene il record del numero di leggi approvate dal dopoguerra a ora:”il Parlamento italiano ha approvato più leggi di Stati Uniti,Francia,Germania e Regno Unito”. Con quale coraggio allora possiamo ancora dire che ci serve più velocità? Vogliamo forse produrre ancora più leggi?

Leggi che solitamente dividono il Parlamento,come la Cirinnà,sono state approvate in sole due letture. Come mai? Perché il problema non è istituzionale,ma squisitamente politico,di volontà politica. Se determinate leggi non vengono approvate,la causa non è la presenza di un Senato forte,ma di una politica debole. Il nostro futuro Senato regge il confronto con quello tedesco e francese per poteri,composizione,elezione e meccanismi di contrappeso? Assolutamente no. L’Italia non ha bisogno di più leggi e più rapidamente,l’Italia ha bisogno di meno leggi,ma migliori; l’Italia non ha bisogno di meno politica,ma di una politica migliore.

Marco Caramma

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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