Riforma costituzionale: la fine del bicameralismo perfetto #1

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Tra 2 settimane (finalmente) tutti i cittadini italiani saranno chiamati a votare un netto SI o un altrettanto netto No alla riforma costituzionale approvata in via definitiva dal Parlamento nell’aprile del 2016: il 4 Dicembre sarà, comunque la si metta, volenti o nolenti, un momento importante per la democrazia italiana. A tal scopo, nel precedente articolo avevamo sviluppato alcune considerazioni preliminari riguardo alla natura e al significato del referendum costituzionale, soprattutto attenendoci a quanto l’art. 138 della Costituzione prevede al riguardo, inquadrando approssimativamente l’istituto di democrazia diretta che giorno 4 dicembre andremo, per così dire, a concretizzare nella vita reale andando a votare. Quindi, adesso è il momento di dare un’occhiata poco meglio che come dal buco della serratura, ma comunque nella maniera più adeguata possibile, al cosiddetto merito della riforma prendendo in esame i punti nodali della questione. Cercheremo di conciliare l’esigenza della comprensione del (complesso, ma non troppo!) argomento con l’inevitabile rigore tecnico del linguaggio giuridico che proveremo a rendere intelligibile anche al fantomatico ”uomo della strada”!

Cominciamo dalla questione più scottante e controversa, che per molti è il cuore della riforma: la fine del bicameralismo perfetto e la conseguente introduzione del bicameralismo differenziato. Nel prossimo articolo invece esamineremo la composizione del nuovo Senato, che merita una trattazione apposita.

Un dato preliminare: come sappiamo la nostra Costituzione nel 1948, in coerenza con il risultato referendario del ’46, disciplina l’organizzazione della ”Repubblica”, perchè tale fu la forma di Stato prescelta dal popolo. Il costituente disegnò appunto l’architettura ed il funzionamento di una particolare tipologia di repubblica, quella parlamentare, che mette quindi al centro dell’organizzazione costituzionale l’organo rappresentativo della sovranità popolare par excellence, ossia il Parlamento, detentore del potere legislativo. Quest’organo, in base alla nostra Costituzione attualmente vigente è formato da due Camere elette a suffragio universale, aventi le stesse funzioni: la Camera dei deputati (eletta su base nazionale) e il Senato della Repubblica (eletto su base regionale). Per approvare le leggi è necessario che il testo del disegno di legge sia approvato da entrambe le Camere nella medesima formulazione. Ciò comporta che se il testo del disegno di legge viene approvato dalla Camera (o viceversa dal Senato) in una data versione e viene poi modificato dal Senato (o viceversa dalla Camera), questo deve tornare alla camera che ha approvato per prima il testo nella stessa formulazione (si parla della c.d navetta tra le due camere in tal caso). Questo procedimento di approvazione delle leggi da parte del Parlamento è chiamato bicameralismo perfetto o paritario. Il costituente lo introdusse per potenziare il sistema dei c.d pesi e contrappesi, non solo tra i vari poteri dello Stato, ma anche all’interno dello stesso potere legislativo, per garantire che le leggi fossero sottoposte ad un esame più approfondito attraverso la discussione e approvazione di ogni ddl da parte di entrambe le camere. Dal lato ”esterno” diciamo, questo meccanismo era ed è certamente anche un forte contrappeso e ostacolo al potere del Governo, che deve ricevere il voto di fiducia non da una sola camera, ma da entrambe, dovendo ricercare così accordi e compromessi politici per trovare una maggioranza favorevole. Ebbene, premesso ciò, la riforma costituzionale del 2016, se entrerà in vigore, modificherà questo sistema con una sostanziale abrogazione del bicameralismo paritario. Vediamo cosa prevede la riforma costituzionale al riguardo e cosa dicono i fronti del ”SI” e del ”NO” al riguardo.

La riforma costituzionale elimina il bicameralismo paritario introducendo una sistema bicamerale imperfetto o differenziato. Cosa si intende con quest’ultima espressione? La riforma costituzionale prevede appunto che la Camera e il Senato non avranno più le medesime funzioni, perchè il Senato non potrà più approvare la maggioranza delle leggi, che saranno approvate invece dalla sola Camera dei deputati. Infatti il nuovo art 57 Cost. prevede che il Senato della Repubblica concorre nella funzione legislativa solo” nei casi e con le modalità stabiliti dalla Costituzione”. Il nuovo art. 70 Cost. elenca appunto tali casi, ossia quelle materie in cui il Senato continua a dover approvare le leggi insieme alla Camera, e le materie in questione sono: 1) leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali; 2) le leggi di attuazione di disposizioni costituzionali sulla tutela delle minoranze linguistiche, sui referendum popolari e le altre forme di partecipazione previste dall’art. 71 Cost.; 3) le leggi che regolano l’organizzazione dei Comuni e delle Città metropolitane;4)legge elettorale per l’elezione del Senato e leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Ue; 5) in generale, norme riguardanti i rapporti con le Regioni. Inoltre, è previsto che le leggi sopra elencate possano essere modificate solo in maniera espressa e con la medesima procedura bicamerale (cioè, approvazione da parte di entrambe le camere). Tutte le altre leggi verranno approvate dalla sola Camera dei deputati. Ma è  previsto altresì che ogni disegno di legge approvato dalla Camera viene immediatamente trasmesso al Senato che, entro 10 giorni, su richiesta di 1/3 dei suoi componenti, può decidere di esaminanrlo ed entro 30 giorni può proporre modifiche alla legge, sulle quali la Camera si pronuncia in via definitiva. Ma non è tutto: nell’ipotesi di leggi ex art 117.4 Cost. (che in base alla riforma prevede che una legge dello Stato può intervenire nelle materie di competenza esclusiva delle Regioni, solo per ”tutelare l’unità giuridica”della Repubblica), queste leggi vengono trasmesse al Senato che può proprre modifiche: se queste modifiche sono approvate a maggioranza assoluta dei membri del Senato, la Camera può non conformarsi alle modifiche proposte solo con un’approvazione sempre a maggioranza assoluta. Inoltre anche la legge di bilancio approvata dalla Camera viene trasmessa al Senato che, entro 15 giorni, può proporre modifiche sulle quali si pronuncia in via definitiva la Camera.

La riforma regola anche l’ipotesi di conflitti di competenza tra le due camere, ossia il caso in cui la Camera dei deputati ritenga di essere competente ad approvare una legge senza il concorso del Senato, mentre quest’ultimo ritenga al cntrario che la materia debba essere approvata con la procedura bicamerale. In questo caso, il nuovo art. 70 prevede che i conflitti di competenza siano risolti d’intesa tra i Presidenti delle due Camere. Ma la riforma non risponde ad un ulteriore problema: e se neanche i Presidenti raggiungono l’intesa, come dev’essere approvata la legge?

Sembra scontato a tutti gli addetti ai lavori che in tal caso sorgerà un conflitto di attribuzione tra Camera e Senato che verrà risolto dalla Corte Costituzionale, nascendo così una nuova tipologia di contenzioso costituzionale, che, secondo i sostenitori del ”NO” rischia di compromettere la pronta approvazione delle leggi e aumentare ancora di più il lavoro della Corte, già oberata da ricorsi in via incidentale e, soprattutto, dai ricorsi per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni che (sempre secondo il fronte del ”NO”) non diminuiranno con la modifica del titolo V. Si rischierebbe quindi di ingolfare ancor di più il sistema, aggiungendo ai ricorsi per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni, anche quelli per conflitto all’interno dello stesso potere legislativo, che finora non possono giammai esistere, in quanto con il vigente bicameralismo perfetto le camere hanno le medesime funzioni e non può sorgere alcun conflitto di competenza pertanto. Inoltre, sempre per quanto riguarda il nuovo procedimento legislativo, il fronte del ”NO” ritiene che le competenze tra le due Camere non siano ben definite e ciò porterebbe ai sopra citati conflitti di attribuzione dinanzi alla Consulta, in caso di mancata intesa tra i Presidenti delle due Camere. Viene fatto notare anche che non viene snellito affatto il procedimento legislativo, in quanto dalla lettura del nuovo art. 70 si evince che, da un solo procedimento legislativo attualmente vigente (approvazione del testo da parte di entrambe le Camere),con la riforma invece se ne conterebbero circa una decina, per altri costituzionalisti fino a 12 procedimenti diversi. Nessuna semplificazione sostanziale quindi per i sostenitori del ”NO”, secondo i quali, inoltre, la facoltà concessa al Senato di poter esaminare e proporre modifiche a tutte le leggi approvate dalla Camera costituisce un altro meccanismo atto a rendere ancor più farraginosa l’approvazione delle leggi. Infine, dal fronte del ”NO” si afferma anche che il fatto che il Governo non debba più ricevere il voto di fiducia anche dal Senato non è una modifica decisiva per una maggiore governabilità, in quanto nella storia repubblicana si contano pochissimi casi di sfiducia al Governo in 70 anni circa.

Al contrario, per i sostenitori del ”SI”, l’eliminazione del bicameralismo perfetto creerebbe uno snellimento del procedimento legislativo di grande impatto, in quanto la stragrande maggioranza delle leggi verrebbero approvate dalla sola Camera dei deputati, mentre il Senato concorrerebbe alla funzione legislativa solo in determinate materie relative ai rapporti con l’Ue, le istituzioni territoriali e alle leggi costituzionali. Secondo i sostenitori del ”SI”, inoltre, le competenze tra Camera e Senato sarebbero ben definite e non sarà scontato che sorgano molti conflitti tra le due Camere, vedendo come una buona soluzione che questi, nel caso sorgessero, venissero risolti dai Presidenti delle due Camere. Aggiungo che rimane certo che, in ogni caso, nell’ ipotesi di mancato accordo tra i due Presidenti il conflitto verrà risolto dalla Corte. Ovviamente ciò diverrà patologico solo se la quantità di conflitti superi una soglia tollerabile nella concreta prassi istituzionale post-riforma. Secondo i sostenitori del ”SI” infine, viene garantita una maggiore governabilità, non dovendo più il Governo ricevere anche il voto di fiducia del Senato, evitando così di dover cercare compromessi e accordi tra i partiti in Senato per formare una maggioranza a proprio sostegno; i ”SI” fanno notare anche che dovendo le leggi essere approvate dalla sola Camera dei deputati, il Governo non sarà più costretto a porre la questione di fiducia su molte leggi come avviene tuttora, in quanto godrebbe di una solida maggioranza garantita in base alla legge elettorale c.d. ”Italicum”.

C’è da dire che questa prospettiva rischia di rimanere tale, in quanto su forte spinta dell’attuale Governo e anche delle maggiori forze di opposizione, si intende modificare l’ ”Italicum” a breve, pare, con alcuni correttivi in senso proporzionale. Comunque, non dover più ottenere la fiducia dal Senato elimina sicuramente un ostacolo alla stabilità dei governi di turno, anche se alcune importanti voci del fronte del ”NO”( Zagrebelsky, Rodotà, Travaglio e altri) obiettano che così il Governo eserciterebbe un totale controllo sulla Camera, facendo sprofondare l’Italia in una sorta di ”deriva autoritaria”. Si tratta in realtà di una esagerazione politica in tal caso, priva di fondamento, in quanto anche in altri sistemi il Governo gode di una solida maggioranza nella Camera c.d ”politica”, in quanto così funzionano le leggi maggioritarie solitamente (ad esempio in Gran Bretagna), ma non credo che questi Paesi per questo non siano democratici o che qualcuno seriamente parli di ”deriva autoritaria”. Questa questione della ”deriva autoritaria” risulta essere quindi una sorta di specchietto per le allodole tanto quanto lo è, da parte del fronte del ”SI”, l’argomento dell’ abbattimento dei costi della politica (di cui parleremo nel prossimo articolo sulla composizione del Senato), in quanto questa diminuzione in realtà è quantitativamente ridicola rispetto al totale dei costi della politica e, in generale, rispetto alla spesa pubblica superflua da parte dello Stato. Entrambi questi argomenti distolgono dalla vera questione che dovrebbe interessare i cittadini: la riforma costituzionale è idonea a creare un sistema isituzionale migliore rispetto a quello attuale? Rispetto a questa cruciale domanda, le  pretese ”derive autoritarie” e  gli spiccioli da risparmiare sono argomenti da politicanti, vani e privi di sostanza, di cui legittimamente si servono i fronti contrapposti, ma che altrettanto legittimamente ci siamo permessi di porre nel loro giusto posto, ossia quello delle beghe tra politicanti.

Nel prossimo articolo ci occuperemo di un altro punto cruciale della riforma: la nuova composizione del Senato.

 

 

di Andrea Raciti

 

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